О правовом нигилизме и хорошей мине при плохой игре
Всем знаком термин «дачная амнистия». Для садоводов Саратова она, увы, превратилась в злую насмешку. Государственная политика и задачи этой самой «амнистии» впервые определены бывшим президентом страны В.В. Путиным в Послании Федеральному собранию в 2005 году.
«Надо помочь гражданам легализовать в упрощенном порядке принадлежащие им фактически объекты недвижимости. А именно: гаражи, жилье, садовые дома в различных кооперативах и садоводческих товариществах и соответствующие земельные участки. Такой порядок легализации должен быть максимально прост для граждан. А само оформление документов не должно создавать у них дополнительных проблем».
Законодательное оформление изложенной государственной политики было осуществлено в Федеральном законе от 30 июня 2006 года №93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее в тексте Закон №93-ФЗ). По этому закону была изменена статья 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее по тексту закон 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г.). Эта статья стала называться «Особенности предоставления в собственность земельных участков садоводам... и их садоводческим… некоммерческим объединениям». Она установила право гражданина, являющегося членом садоводческого некоммерческого товарищества (далее по тексту СНТ), бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории СИТ.
Предоставление в этом случае земельного участка в собственность гражданина осуществляется на основании заявления этого гражданина, к которому прилагаются следующие документы:
- описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное этим гражданином;
- заключение правления СИТ, в котором подтверждается соответствие указанного описания местоположения границ земельного участка, фактически используемого гражданином.
Таким образом, изложенные выше законоположения и реализовали государственную политику «дачной амнистии», так как обычный порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, установленный статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривает изготовление проекта границ земельного участка и утверждение его, что требует дорогостоящих землеустроительных работ.
Из изложенного следует, что федеральным законодательством с момента издания Закона 93-ФЗ (30 июня 2006 г.) предусматривалось предоставление земельных участков в собственность членам СИТ бесплатно и без проведения землеустроительных работ, которые были необходимы в дальнейшем при постановке такого участка на кадастровый учет и регистрацию права собственности в регистрационной службе.
Наконец, Федеральным законом от 23 ноября 2007 года №268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации…» (далее по тексту Закон 268-ФЗ) были внесены изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие земельного Кодекса РФ», которые сделали возможным для подавляющего числа членов СНТ постановку на кадастровый учет своих земельных участков и регистрацию права собственности на них без проведения землеустроительных работ.
Таким образом, Законом 268-ФЗ завершилось законодательное оформление государственной политики в области «дачной амнистии». Теперь необходимо выяснить, как реализовывалась эта государственная политика в нашем городе? Оказывается, она была просто проигнорирована. 19 сентября 2006 г. постановлением правительства Саратовской области №284-П, то есть спустя три месяца после выхода в свет Закона 93-ФЗ были утверждены «Правила предоставления гражданам и юридическим лица прав на земельные участки…», в которых не были учтены особенности предоставления таких участков садоводам, установленные Законом 93-ФЗ. Эта ошибка нашла свое отражение и в тексте типового заявления о предоставлении права собственности на земельный участок, разработанного комитетом по управлению имуществом Саратовской области (далее по тексту КУИ области), в котором в качестве обязательного приложения фигурировал «Утвержденный проект границ земельного участка, оригинал либо копия, заверенная синей печатью уполномоченного органа администрации г. Саратова», что противоречит Закону 93-ФЗ и требует дорогостоящих землеустроительных работ.
Как же объяснить такое прямое игнорирование федерального законодательства? Что это, заблуждение чиновников КУИ области (во что трудно поверить) или сознательное нарушение закона? Ответ на этот вопрос не может быть дан в рамках данной статьи, а вот назвать это правовым нигилизмом автор считает себя вправе, основываясь на определении его в Большой советской энциклопедии. Статья о нигилизме в праве (БСЭ, том 29) приводит утверждение так называемых юристов-прагматистов: «Деятельность должностных лиц должна основываться не на применении норм права, а на праве «усмотрения» и «целесообразности». Вот и получается, что чиновники КУИ области при разработке типового заявления о предоставлении права собственности на земельные участки садоводам руководствовались «целесообразностью» по своему «усмотрению», а не правовыми нормами, установленными Федеральным законом 93-ФЗ.
Теперь посмотрим, к чему привел этот правовой нигилизм в реальной жизни. 21 августа 2007 года мною в строгом соответствии с законодательством было подано заявление в КУИ области о предоставлении мне права собственности на земельный участок в садоводческом товариществе, которым я пользуюсь уже 25 лет.
По Закону 93-ФЗ отводится 14 дней для принятия решения по такому заявлению. В этот срок никакого решения не было принято (опять правовой нигилизм), и после длительной бюрократической переписки, в которой я пытался разъяснить чиновникам сущность «дачной амнистии», был вынужден обратиться в суд. И только после трех судебных разбирательств:
- 16 января 2008 г. (дело 2-128/08) в Волжском районном суде г. Саратова об оспаривании бездействия КУИ области;
- 8 апреля 2008 г. (дело 2-829/08) также в Волжском районном суде о признании отказного решения, принятого КУИ области по результатам решения суда от 16 января 2008 г. незаконным;
- 4 июня 2008 г. (дело 33-1959) в судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда, оставившего кассационную жалобу КУИ области без удовлетворения и после моего личного обращения 3 июля 2008 г. (спустя месяц после завершения судебной тяжбы) к заместителю председателя КУИ области А.Б. Серегину, было издано распоряжение о предоставлении мне права собственности на мой садовый участок, которое и является правоустанавливающем документом.
По изложенным фактам судите сами, соответствует ли деятельность КУИ области государственной политике в сфере «дачной амнистии», о которой было упомянуто в самом начале статьи.
Здесь уместно привести один любопытный факт: перед заседанием кассационной инстанции Саратовского областного суда 4 июня 2008 г. в газете СОВФАКС (советы, факты, события) №23 за 30 мая-5 июня 2008 г. под рубрикой «Компетентно» КУИ области опубликовал информационную статью «Дачные «сотки» оформляются без волокиты», в которой изложил порядок оформления, установленный действующим законодательством и на основе которого мною была выиграна длительная судебная тяжба. В этой статье приводится статистика о количестве предоставленных в собственность садовых участков за период действия закона 93-ФЗ с 30 июня 2006 г. по 1 апреля 2008 г. таких участков оказалось всего 954 из примерно стотысячной армии садоводов города. Это и есть результат правового нигилизма чиновников КУИ области, которые, по сути дела, своими противоправными действиями заблокировали «дачную амнистию» в Саратове.
Теперь о второй части заголовка статьи, о хорошей мине при плохой игре.
Прежде чем обосновывать этот тезис, необходимо привести информацию об одном изменении в законодательстве. 13 мая 2008 г. был принят и 17 мая вступил в силу (был опубликован) Федеральный закон №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации…» (далее по тексту Закон 66-ФЗ от 13 мая 2008 г.). Так вот по этому закону был изменен и Закон 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г. К заявлению гражданина о предоставлении права собственности на земельный участок по Закону 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г. должно прилагаться «Описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное этим гражданином», а с учетом изменений по Закону 66-ФЗ от 13 мая 2008 г. – «Описание местоположения такого земельного участка, подготовленное этим гражданином». Нетрудно понять, что и в том и в другом случае никакого землеустройства не требуется.
А вот КУИ области делает свои заключения не в соответствии с правовой нормой, а по «целесообразности» и «усмотрению». Опять правовой нигилизм, что и обосновывается ниже.
В упомянутой выше статье в газете СОВФАКС есть небольшой раздел «О нюансах законодательства», в котором утверждается: «Анализируя положения статьи 28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», отметим следующее. До вступления в силу Федерального закона от 13 мая 2008 г. №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации…» проведение землеустройства являлось обязательным элементом в случае предоставления земельных участков. С 17 мая 2008 г. данное положение федерального законодательства утратило силу».
Вывод из этого однозначен. Поняв наконец неправомерность своей позиции, вместо признания своей вины и извинений перед садоводами, очень многие из которых пенсионеры, КУИ области на первый план поставил задачу выйти сухим из воды, сохранить хорошую мину при плохой игре, не брезгуя передергиванием фактов и по своему усмотрению трактуя федеральное законодательство. Неопровержимым подтверждением этого высказывания является, о чем упоминалось выше, вступившее в законную силу 4 июня 2008 г. решение Волжского районного суда:
«Обязать комитет по управлению имуществом Саратовской области в двухнедельный срок принять решение о предоставлении Борисову Евгению Ивановичу права собственности на земельный участок площадью 647 кв. м, расположенный по адресу: г. Саратов, Ленинский район, пос. Поливановка, СНТ «Золотая долина 95», участок №36, занимаемый садовым участком, на основании предоставленного описания местоположения границ земельного участка от 22 июля 2007 г., подготовленного им, и заключения правления СНТ «Золотая долина 95» от 22 июля 2007 г.».
Как видите, суд при вынесении решения строго руководствовался правовой нормой статьи 28 закона 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г., а КУИ области вместо этого анализирует положения этой статьи, выискивая нюансы законодательства и читая между строк то, что ему очень хочется прочитать. Лишнее доказательство, я бы уже сказал, не правового нигилизма, а правового произвола.
Думаю, что изложенные в статье факты искажения государственной политики в сфере «дачной амнистии» заслуживают внимания губернатора области и органов прокуратуры.
Е.И. Борисов, член СНТ «Золотая долина 95»
